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【区域研究】新疆自治区及下辖各州市(地区)经济财政实力与债务研究(2024)

文章附图


国际实业INTERNATIONAL INDUSTRY

经 济 实 力

economic strength


作为我国少数民族自治区之一、西北的战略屏障以及丝绸之路经济带核心区,新疆具有特殊且重要的政治及战略地位;依靠丰富的能源、矿产、旅游资源和相关产业基础,以及“五口通八国”对外开放的地缘优势,近年来新疆经济保持发展,2023年以来全区经济复苏良好,但目前经济总量仍处于全国各省下游水平。2023年,新疆实现地区生产总值1.91万亿元,在全国31个省市中仍排名第23位;同年全区固定资产投资加速增长,基础设施补短板和风光电新能源产业投资持续发力;随着超预期因素影响的逐步消退,新疆消费市场修复较好,当年社会消费品零售总额同比增长18.8%,同时旅游业快速回暖,叠加旅游兴疆战略的大力实施,新疆旅游业未来仍有较大的发展潜力;外贸方面,依托对外口岸全线有序开放和新疆自贸区、综保区的快速发展推动,新疆外贸仍保持强劲的增长态势,当年全区货物进出口总额同比增长达39.0%。从产业结构看,近年新疆产业结构优化调整步伐总体放缓,工业发展对资源类产业依赖仍较大,2023年油气生产加工、煤炭煤电煤化工等产业稳步增长,但受大宗商品价格震荡影响,区内工业企业效益同比下滑,整体仍面临传统产业结构偏重,新兴产业支撑有限的情况,转型升级压力尤在。2024年前三季度,全区经济运行总体平稳,当期实现地区生产总值1.45万亿元,同比增长5.5%,其中外贸在新疆自贸区成立后快速发展的带动下保持快速增长态势,当期全区进出口总额同比增长29%,其中新疆自贸区进出口额占新疆外贸总值的比重为40.5%。


新疆各地州市经济发展水平受资源禀赋及区位条件等影响分化明显,乌鲁木齐市作为省会经济规模领先,三产占比高,以其为中心的北疆地区经济发展水平整体相对较强;北疆的昌吉州、克拉玛依市,东疆的哈密市、吐鲁番市,南疆的巴州等资源型州市能源及矿产等资源丰富,第二产业占比高。2023年,随着消费、旅游等需求的恢复,以及基建、工业投资和外贸强劲增长拉动,各地州市经济增速较上年均呈现出不同幅度的上升态势,经济总体恢复较好。当年以乌鲁木齐市、昌吉州为首的核心区经济仍保持领先地位,分别实现地区生产总值4168.46亿元和2329.52亿元,系唯二经济规模超过2000亿元的地州市;经济规模次之的阿克苏地区近年发展较为亮眼,其经济仍保持较快增速;伊犁州州直、巴州和喀什地区经济规模分列第四至第六位,地区生产总值依次降序处于1500-1700亿元区间,其中伊犁州州直和喀什地区2023年进出口仍保持高速发展,随着新疆自贸区相应分区的揭牌成立,上述地区外贸仍具有较高的增长潜力;资源型城市克拉玛依市经济总量亦超过千亿规模,且人均指标仍显著领先于其他各州市,哈密市和吐鲁番市在第二产业投资大幅增长的拉动下经济快速增长,增速位列当年各地州市前二;此外,阿勒泰地区和克州经济总量仍降序处于全区末两位。2024年上半年度,新疆各地州市经济总量均保持增长,但增速有所分化,博州、哈密市、昌吉州和塔城地区增速均在7%以上,领涨全区,巴州、伊犁州州直和克拉玛依市经济增速则有所放缓,经济增长承压。


财 政 实 力

Financial strength


2023年,在上年大规模留抵退税的低基数效应下,全区增值税收入实现恢复性增长,全年实现税收收入1216.20亿元,同比增长11.06%,并且非税收入中一次性矿产资源出让收入大幅增加,带动新疆全年完成一般公共预算收入1945.09亿元,同比增长15.23%,呈快速增长态势,但受资源类产品价格波动影响,全区企业所得税和资源税收入有所下滑。此外,当年新疆税收比率为62.53%,仍处于较低水平,一般公共预算收入稳定性欠佳;全区财政收支平衡对上级转移支付的依赖度仍高,当年全区获得一般公共预算补助收入4390.34亿元,同比增长11.70%,是其财力的重要支撑。同年,新疆政府性基金收入略有回升,同比增长4.14%至488.73亿元,但其对地方财力的贡献相对有限,地方政府专项债务收入对该预算财力贡献较大。2023年在中央财政的持续大力支持下,全区综合财力保持增长。2024年1-9月,新疆累计完成一般公共预算收入1757.3亿元,同比增长9.7%,增速位居全国前列,但主要由矿业权出让收入增长带动,税收比率及财政自给率仍处于较低水平。


2023年,在上年大规模增值税留抵退税导致的低基数效应下,各地州市一般公共预算收入总体实现恢复性增长。其中三产占比较高的乌鲁木齐市在需求修复带动下增速较上年大幅回升,实现一般公共预算收入369.79亿元,同比增长17.5%,规模仍显著领先于其他地州市;资源型城市昌吉州、克拉玛依市和哈密市受煤炭、原油等大宗商品价格回落影响,一般公共预算收入增速较上年放缓,其中昌吉州和克拉玛依市税收收入同比下降;阿克苏地区和伊犁州州直分别实现一般公共预算收入169.52亿元和148.65亿元,规模排名位于昌吉州和克拉玛依市之间,2023年实现较快增长;阿勒泰地区得益于矿业权出让,当年非税收入大幅增长,带动一般公共预算收入同比增长30.1%,增速居全区第一,规模超过博州,但两地仍与克州排名全区末三位。当年哈密市税收比率为85.73%,仍居于全区首位,乌鲁木齐市和巴州分别以77.84%和72.67%次之,其余大部分州市该比率仍偏低;此外,新疆各州市财政收支平衡对上级转移支付的依赖度较高,南疆边境地区尤为明显。2024年上半年度,新疆各州市一般公共预算收入均实现增长,大部分地区同比增速在两位数以上,其中阿勒泰地区、塔城地区分别以27.50%和20.34%的增速居前两位,而哈密市和乌鲁木齐市则分别受煤炭等主要矿产品价格持续低位运行,以及涉房涉土税收下降等影响,以微增长垫底。


新疆整体地广人稀,土地市场需求不足,各州市政府性基金收入对地方财力的贡献度相对较低,且在当前市场环境下,土地市场仍面临下行压力。其中,首府乌鲁木齐市受土地成交总价持续下滑影响,2023年政府性基金收入规模同比下降15.99%至92.03亿元;阿克苏地区、伊犁州州直、昌吉州和巴州政府性基金收入规模次之,降序处于30-60亿元区间,其余各州市政府性基金预算收入均不足30亿元,其中政府性基金收入对财力贡献度相对较高的喀什地区下滑明显,当年政府性基金收入同比下降44.22%至26.91亿元。



债务状况

debt situation

2023年末,新疆政府债务规模保持两位数增速,全区政府债务余额(不含兵团)同比增长14.07%至8957.42亿元,位列全国36个省(区、直辖市、计划单列市)降序排列第22位,仍处于全国中下游水平,新增债务严格执行限额管理。地方政府债券发行方面,2023年及2024年前三季度,新疆分别发行地方政府债券1727.62亿元和1859.53亿元,截至2024年9月末,新疆地方政府债券存量余额为10378.95亿元。以地方政府债务余额与一般公共预算收入规模相对比,2023年末新疆地方政府债务余额是其当年一般公共预算收入的4.61倍,该指标在全国各省市中降序排列较上年下降1位至第12位,但仍处于相对偏高水平。随着政府债务规模的持续快速增长而财政增收面临压力,新疆政府债务负担有所加重;但得益于经济增长预期、大额稳定的中央转移性支付及不断完善的政府债务管理机制等,新疆政府债务风险总体可控。


从各地州市债务情况看,2023年新疆大部分地州市政府债务规模呈快速扩张态势,其中伊犁州州直和喀什地区债务增速均超过25%,居于前二,克拉玛依市增速则相对较缓,仅为2.03%。以2023年末政府债务余额与当年一般公共预算收入的比率进行比较,大部分地州市较上年末有所上升;受限于其财力,政府债务规模最小的克州和同处于南疆地区的和田该比率处于全区最高水平,均超过11倍;此外,喀什地区、阿勒泰地区、博州、塔城和巴州政府债务压力亦相对较重,该比率均超600%;与地方财力相比,昌吉州和克拉玛依市现阶段政府债务负担尚可。存量城投债券方面,新疆城投债发行活跃度相对较低,2023年以来新疆城投债发行规模仍处于全国中下游水平,财政实力排名靠前的乌鲁木齐市和阿克苏地区存量城投企业债券余额居于前二,哈密市和伊犁州州直依序次之;新疆区本级、和田地区、喀什地区和吐鲁番市城投债已全部偿还,2024年9月末无存量城投债,克州仍无已发债城投企业。对比一般公共预算收入,乌鲁木齐市和博州有存续债券的城投企业带息债务负担较重,其余各地州市压力尚可。




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一、新疆自治区经济与财政实力分析

(一)新疆自治区经济实力分析

作为我国少数民族自治区之一、西北的战略屏障以及丝绸之路经济带核心区,新疆具有特殊且重要的政治及战略地位;依靠丰富的能源、矿产、旅游资源和相关产业基础,以及“五口通八国”对外开放的地缘优势,近年来新疆经济保持发展,2023年以来全区经济复苏良好,但目前经济总量仍处于全国相对落后水平。2023年,新疆固定资产投资加速增长,基础设施补短板和风光电新能源产业投资持续发力;随着超预期因素影响的逐步消退,全区消费市场修复较好,旅游业快速回暖,叠加旅游兴疆战略的大力实施,新疆旅游业未来仍有较大的发展潜力;外贸方面,依托对外口岸全线有序开放和新疆自贸区、综保区的快速发展推动,新疆外贸仍保持强劲的增长态势。从产业结构看,近年新疆产业结构优化调整步伐总体放缓,工业发展对资源类产业依赖仍较大,2023年油气生产加工、煤炭煤电煤化工等产业稳步增长,但受资源类大宗商品价格震荡影响,区内工业企业效益同比下滑,整体仍面临传统产业结构偏重,新兴产业支撑有限的情况,转型升级压力尤在。2024年前三季度,全区经济运行总体平稳,其中外贸在新疆自贸区成立后快速发展的带动下保持快速增长态势。


新疆自治区位于我国西北边陲,地处亚欧大陆腹地,国内与西藏、青海、甘肃等省区相邻,周边与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、印度、阿富汗8国接壤,是新亚欧大陆桥的必经之地、丝绸之路经济带核心区、西部大开发重点地区、向西开放桥头堡以及维护国家地缘安全的战略屏障,区域战略地位重要。全区总面积166.49万平方公里,约占我国陆地总面积的六分之一,系我国陆地面积最大、交界邻国最多、陆地国界线最长的省级行政区。截至2023年末全区常住人口2598万人,常住人口城镇化率为59.24%,从人口增长情况看,按近三年新疆常住人口(2021年末使用第七次人口普查数据)计算,人口年平均增长率为0.16%。此外,作为我国五个少数民族自治区之一,根据七普数据新疆维吾尔、哈萨克、蒙古及回族等少数民族人口占比约达六成,区域政治地位重要。


新疆地域辽阔,旅游、能源及矿产资源丰富,且土地、电力、劳动力等方面具有低成本优势,资源转化空间仍较大;同时,基于特殊的政治及战略地位,新疆可持续获得国家的大力支持。但由于地处不稳定因素较多的边疆地区,新疆始终面临“稳定”和“发展”双重挑战;为加快新疆发展、维护新疆稳定,2010年新一轮全国对口援疆工作开展,截至目前已召开九次工作会议,并陆续出台了差别化产业经济政策,建设喀什、霍尔果斯特殊经济开发区,建设丝绸之路经济带核心区等推动当地经济发展、促进就业的重大政策,为新疆经济发展提供了良好的政策支撑。近年来,在维护社会稳定和长治久安的治疆总目标下,新疆经济保持发展,但由于全区经济基础较为薄弱,经济总量在全国仍处于落后水平。2023年,新疆实现地区生产总值1.91万亿元,在全国31个省市中仍排名第23位;随着超预期因素影响的逐步消退,当年新疆经济复苏良好,经济增速较上年回升3.6个百分点至6.8%,高于全国增速1.6个百分点。同年,全疆人均地区生产总值为7.38万元,为同期全国水平的0.83倍。



从三次产业结构看,十三五以来新疆加快推进产业转型,深入实施旅游兴疆战略,其经济增长模式已从依靠工业带动转变为第二、三产业双核驱动,但2020年以来,由于超预期因素对旅游业及交通运输业等冲击较大,新疆产业结构优化调整步伐总体放缓,三次产业结构占比从2020年的14.4:34.4:51.2调整为2023年的14.3:40.3:45.3,三产占比仍最高但有所下滑;其中2023年随着国内消费需求的恢复,新疆旅游业、交通运输业等行业快速回暖,三产占比较2022年有所回升。同年,全区实现第一产业增加值2742.24亿元,同比增长6.3%,其以粮、棉、果、畜为代表的特色农业发展较好,其中新疆作为全国优质商品棉基地,棉花总产量在全国占比超过90%;第二产业和第三产业增加值分别为7710.27亿元和8673.40亿元,同比分别增长7.2%和6.6%,增速较上年分别提升2.4个百分点和5.1个百分点。


第三产业方面,信息、金融、电商和旅游为代表的现代服务业是第三产业发展的重要支撑。新疆境内拥有喀纳斯、吐鲁番葡萄沟、可可托海、喀什泽普金胡杨景区、天山天池及大峡谷等诸多自然景观,以及交河故城、楼兰古城遗址、克孜尔千佛洞等人文景观;目前新疆共有世界文化遗产地6处,A级旅游景区717家,其中5A级景区17家,位列西北第一、跻身全国前列。近年来,新疆依托其境内丰富的旅游资源,加快推动旅游产业布局、提升旅游承载能力,随着超预期因素影响的逐步消退,2023年新疆旅游业快速回暖,全区接待游客2.65亿人次,同比增长117.0%,创历史新高;实现旅游总收入2967.15亿元,同比增长226.9%。长期来看,随着旅游兴疆战略实施、文旅产业集群化发展以及交通基础设施的逐步完善,新疆旅游业潜力较大,发展有望继续提速。


根据新疆维吾尔自治区人民政府2023-2024年自治区国民经济和社会发展计划,新疆着力于构建八大产业集群,主要包括:(1)培育壮大油气生产加工产业集群;(2)加快发展煤炭煤电煤化工产业集群;(3)积极建设绿色矿业产业集群;(4)推动建设粮油产业集群;(5)加快建设棉花和纺织服装产业集群;(6)打造绿色有机果蔬产业集群;(7)建设优质畜产品产业集群;(8)大力发展新能源新材料等战略性新兴产业集群。全区立足于资源禀赋和区位优势,集中力量打造特色优势产业集群,积极培育新动能新产业新业态,建设具有新疆特色的现代产业体系。2024年8月,根据相关会议新闻报道,新疆自治区党委常委会会议提出将文旅产业纳入产业集群序列,把原有的自治区“八大产业集群”扩展为“九大产业集群”,新疆将在更高层面、以更大力度推动文旅产业集群化发展。



工业经济方面,新疆矿产种类全、储量大,能源资源丰富,开发前景较为广阔。目前全区已探明矿产种类达153种,约占全国已发现矿种的88%,其中保有查明资源量居全国首位的有10种,居前五位的有52种。2023年全区原煤产量4.57亿吨,同比增长10.7%,位居全国第四;原油产量3270万吨,天然气产量417亿立方米,油气当量达到6606万吨,连续三年位居全国第一,以准东、哈密为重点的现代煤化工产业发展集聚区加快建设;原铝产量604.8万吨,占全国14.5%,工业硅产量190.8万吨,占全国51.6%,多晶硅产量43.4万吨,占全国30.4%,有色金属和光伏硅基产业持续发展。依托相关资源禀赋,新疆支柱产业以资源类产业为主,目前已拥有新疆有色、新疆能源、中泰化学、新疆投资等具有较强竞争力的能源类行业企业。2023年,新疆立足资源禀赋和产业基础优势,工业生产保持较快增长,全区规模以上工业增加值同比增长6.4%,高于全国1.8个百分点;分门类看,采矿业、制造业和电力、热力、燃气及水生产供应业三大门类分别同比增长6.2%、6.0%和8.9%,其中煤炭等优质产能加快释放,“疆煤外运”、“疆电外送”力度持续加大,当年煤炭开采和洗选业同比增长16.3%。但受下游需求波动,能源、钢铁等大宗商品价格震荡等影响,新疆工业企业效益同比下滑,全年规模以上工业企业实现利润1720.69亿元,同比下降30.3%,其中采矿业利润同比下降23.4%,制造业利润同比下降48.4%,电力、热力、燃气及水生产和供应业利润同比增长17.0%。同年,全区工业生产者出厂价格(PPI)同比下降6.5%,其中轻工业价格下降2.5%,重工业价格下降7.1%;全国工业生产者出厂价格同比下降3.0%,其中石油和天然气开采业同比下降10.2%,煤炭开采和洗选业同比下降11.9%。此外,近年来全区着力推进新型工业化、区域产业结构优化升级,积极培育发展战略性新兴产业、发展农产品精深加工业,但目前整体占规模以上工业增加值的比重仍较低,难以对全区经济形成有效支撑;新疆工业经济发展仍面临传统产业结构偏重、产业链条短,以及经济发展质量和效益不高等问题,对资源类产业依赖较大,易受行业供需及产业发展情况影响,转型升级压力犹在。


从经济增长动力来看,2023年新疆固定资产投资(不含农户)同比增长12.4%,较上年提升4.8个百分点,高于同口径全国9.4个百分点,其中第一、二、三产业投资同比增速分别为9.0%、32.3%和-3.3%,第二、三产业投资占比分别为49.9%和45.0%。从具体投资行业来看,基础设施投资补短板力度加大,交通、水利、能源等重大基础设施项目持续建成投运,当年全区基础设施投资同比增长27.4%,较上年上升8.8个百分点;电力、热力、燃气及水生产供应业投资同比增长72.4%,采矿业投资同比增长24.9%,风力光伏发电项目投资同比增长1.1倍,带动全区工业投资同比增长32.6%。房地产方面,2023年新疆完成房地产开发投资1168.53亿元,同比增长0.8%,其中住宅投资823.05亿元,同比下降0.6%,商业营业用房投资212.96亿元,同比下降1.7%;商品房销售面积和商品房销售额分别同比增长25.5%和32.1%。消费方面,随着需求修复全区消费市场快速回暖,2023年实现社会消费品零售总额3849.68亿元,同比增长18.8%,增速较上年回升28.4个百分点。对外经济方面,新疆依托“五口通八国、一路连欧亚”的区位优势,对外贸易国家主要包括哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦等周边中亚五国,贸易模式以边境小额贸易占据主导,贸易企业以民营外贸企业为主。2023年,新疆外贸保持快速增长态势,全年全区实现货物进出口总额506.79亿美元,同比增长39.0%,其中出口额428.95亿美元,同比增长38.9%;进口额77.84亿美元,同比增长39.9%。新疆不断增强公铁枢纽带动能力,积极推动公路口岸全线有序开放,2023年过境中欧(中亚)班列14397列,同比增长8.5%,占全国六成以上,始发班列1517列,同比增长5.3%。2023年11月新疆自贸试验区揭牌成立,与阿拉山口、喀什、乌鲁木齐、霍尔果斯4个综合保税区、乌鲁木齐、阿拉山口、喀什、伊犁4个跨境电商综合试验区等成为拉动新疆外贸的重要引擎。总体来看,新疆对外贸易表现出了强劲的增长态势,良好的政策预期下整体外贸发展环境向好,但新疆外向型加工制造业仍欠发达,加工贸易占比较低,高附加值产品占比等贸易结构有待优化,同时后续外贸增长持续性受外需及相关政策落实成效影响较大。


2024年前三季度,新疆经济运行总体平稳,当期实现地区生产总值14547.67亿元,同比增长5.5%,增速高于全国0.7个百分点,其中第一产业增加值1720.07亿元,同比增长4.9%;第二产业增加值6068.52亿元,同比增长8.5%;第三产业增加值6759.08亿元,同比增长3.5%。同期,全区规模以上工业增加值同比增长7.3%,增速高于全国1.5个百分点,采矿业、制造业、电力热力燃气及水生产供应业三大门类增加值同比分别增长6.4%、6.2%和12.1%;全区规模以上工业企业利润总额同比下降17.1%,上述三大门类企业利润总额同比分别下降2.8%、下降43.7%和增长4.6%,采矿及制造业企业利润仍延续下滑态势。同期,全区固定资产投资总额(不含农户)同比增长6.2%,增速高于全国2.8个百分点,其中工业投资同比增长20.3%,拉动固定资产投资增长9.4个百分点,风力光伏发电施工项目投资同比增长32.6%,拉动固定资产投资增长4.5个百分点。此外,2024年前三季度新疆消费市场运行平稳,实现社会消费品零售总额2779.93亿元,同比增长0.6%。外贸方面,同期新疆仍保持强劲的增长态势,当期实现外贸进出口总值3223.9亿元,同比增长29%,其中新疆自贸区合计进出口1304.9亿元,占新疆外贸总值的40.5%,喀什、霍尔果斯、阿拉山口、乌鲁木齐4个综保区合计进出口值1326亿元,同比增长28.7%,占新疆外贸总值的41.1%。


“十四五”期间,新疆将坚持稳粮、优棉、强果、兴畜、促特色,推动农业由增产导向转向提质导向,加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。工业方面,将落实国家能源发展战略,围绕国家“三基地一通道”定位,建设国家大型油气生产加工和储备基地、国家大型煤炭煤电煤化工基地、国家新能源基地、建设国家能源资源陆上大通道;推动化工、纺织、有色、钢铁、建材等传统产业工艺改进、提质增效,促进传统产业高端化、智能化、绿色化。此外,依托于国家优惠政策,做大做强服装服饰、农副产品加工、电子产品组装等劳动密集型产业,增强产业集聚效益。服务业方面,将大力实施旅游兴疆战略,制定实施旅游兴疆规划(2021-2030年),优化旅游产业布局,打造“新疆是个好地方”文旅融合品牌,继续推动旅游业高质量发展。


(二)新疆自治区财政实力分析

2023年,在上年大规模留抵退税的低基数效应下,全区增值税收入实现恢复性增长,同时非税收入中一次性矿产资源出让收入大幅增加,带动新疆全年一般公共预算收入呈快速增长态势,但受资源类产品价格波动影响,全区企业所得税和资源税收入有所下滑;此外,新疆税收比率仍处于较低水平,一般公共预算收入稳定性欠佳;同时,全区财政收支平衡对上级转移支付的依赖度仍高,是其财力的重要支撑。同年,新疆政府性基金收入略有回升,但其对地方财力的贡献相对有限,地方政府专项债务收入对该预算财力贡献较大。全年在中央财政的持续大力支持下,全区综合财力保持增长。2024年1-9月,新疆一般公共预算收入同比较快增长,增速位居全国前列,但主要由矿业权出让收入增长带动,税收比率及财政自给率仍处于较低水平。


新疆财政收入以一般公共预算及其补助收入为主,政府性基金收入对地方财力的贡献度相对有限。得益于中央财政的持续大力支持,2023年新疆财政实力进一步增强,全年全区完成财政收入合计[1]6846.28亿元,同比增长12.20%[2],其中一般公共预算收入占比仍较低,仅为28.41%;但受益于中央政府对于新疆的财政补助支持较为稳定,其财政收入稳定性尚可,2023年上级补助收入对全区财政收入的贡献度达64.13%。



与经济发展水平相适应,新疆一般公共预算收入规模在全国处于相对较低水平,2023年全区完成一般公共预算收入1945.09亿元,同比增长15.23%,收入规模在全国31个省市中排名第23位,与上年相同。税收收入方面,2023年新疆实现税收收入1216.20亿元,同比增长11.06%,增速高于全国2.36个百分点,主要系上年大规模增值税留抵退税形成低基数,2023年增值税恢复性增长带动,当年全区增值税收入同比增长26.94%至479.00亿元;企业所得税和资源税则受资源类大宗商品价格波动影响,分别同比下降4.09%和14.31%。从税收构成看,目前增值税、企业所得税、资源税、个人所得税和城市维护建设税为新疆前五大税种,2023年上述税种分别实现收入479.00亿元、180.33亿元、149.77亿元、69.15亿元和63.01亿元,合计占全区税收收入的77.39%。依托于区域资源禀赋,新疆矿产资源相关专项收入、国有资源有偿使用收入等非税收入规模较大,2023年全区实现非税收入728.89亿元,同比增长22.94%,主要系一次性矿产资源出让收入大幅增长所致,当年全区国有资源(资产)有偿使用收入为397.30亿元,同比增长37.31%。受此影响,新疆一般公共预算收入中税收占比相对较低,2023年税收比率为62.53%,较上年下降2.35个百分点,一般公共预算收入稳定性仍偏弱,税收比率在全国31个省市中排名第26位,较上年下降9位。


2023年,新疆完成一般公共预算支出6033.24亿元,同比增长5.62%,其中刚性支出3291.97亿元,同比增长4.46%,占一般公共预算支出的比重为54.56%,较上年略降0.61个百分点;农林水支出986.81亿元,同比增长22.62%,主要系中央财政下达新疆的棉花目标价格补贴支出同比大幅增长所致。总体来看,新疆一般公共预算收支平衡能力偏弱,财政平衡对上级补助的依赖度较高,2023年新疆一般公共预算自给率为32.24%,较上年上升2.69个百分点;当年全区获得一般公共预算补助收入4390.34亿元,同比增长11.70%。



政府性基金预算方面,新疆政府性基金预算收入规模相对较小,对全区财力的贡献度较为有限;2023年,新疆涉宅用地成交量继续下滑,根据中指数据,当年实现土地成交总价246.33亿元,较上年下降19.71%,受此趋势影响,当年全区国有土地使用权出让收入同比下降4.78%至330.65亿元;全年完成政府性基金预算收入488.73亿元,同比增长4.14%。此外,当年全区地方政府专项债务收入1233.81亿元;政府性基金预算支出1406.42亿元,同比下降1.73%,政府性基金预算收支平衡能力仍弱。


根据新疆财政厅披露的月度预算执行情况,2024年1-9月,新疆累计完成一般公共预算收入1757.3亿元,同比增长9.7%,增速位居全国前列;其中税收收入为1028.7亿元,同比增长1%,非税收入为728.6亿元,同比增长24.9%,主要系矿业权出让收入增长所致;当期税收比率为58.54%。2024年1-9月,新疆一般公共预算支出约为4727.7亿元,同比增长0.8%,一般公共预算自给率约为37.17%。同期,新疆政府性基金预算收入为328.3亿元,同比增长2.8%,其中国有土地使用权出让收入252.8亿元,同比增长0.4%。



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二、下辖各州市(地区)经济与财政实力分析

新疆下辖乌鲁木齐、克拉玛依、吐鲁番、哈密4个地级市,昌吉回族自治州(以下简称“昌吉州”)、伊犁哈萨克自治州(以下简称“伊犁州”)、博尔塔拉蒙古自治州(以下简称“博州”)、巴音郭楞蒙古自治州(以下简称“巴州”)、克孜勒苏柯尔克孜自治州(以下简称“克州”)5个自治州,阿克苏地区、喀什地区、和田地区、塔城地区和阿勒泰地区5个地区,共14个地级行政单位[3]。新疆地貌“三山夹两盆”,北面为阿尔泰山,南面是昆仑山,天山横亘中部,将新疆分为南北两部分,惯称天山以南为南疆,主要包括巴州、阿克苏地区、和田地区、喀什地区和克州,惯称天山东段的哈密市和吐鲁番市为东疆,其余为北疆。


新疆生产建设兵团(以下简称“兵团”)是自治区的重要组成部分,承担着国家赋予的屯垦戍边职责,实行党政军企合一的特殊管理体制,接受中央政府和新疆自治区双重领导,是在国家实行计划单列的特殊社会组织。兵团共有14个师,区域分布遍及新疆全境,目前除第十一师和第十二师外,其余12个师均已实施“师市合一”管理体制[4]。产业方面,兵团已逐步形成了机械化、集约化、大规模现代化农业体系以及以轻工、纺织、食品、制革为主,兼有煤炭、建材、化工、电力、机械制造等门类的工业体系。2023年兵团实现地区生产总值3696.58亿元,同比增长6.9%。财政体制方面,近年来,兵团积极探索完善财政体制改革,完成由农垦企业财务管理向现代财政管理的转变,根据2022年3月发布的《兵团预算管理实施办法》,兵团作为中央预算单位,参照地方编制预决算报送财政部,按程序报全国人大批准后,由财政部批复兵团;兵团设立兵团、师市、大型团场(镇)三级预算。此外,为落实中央关于深化兵团财税体制改革部署,兵团从2022年1月开始分设国库,兵团税收不再缴入自治区本级国库。2022-2023年兵团财政数据未披露,2021年及2022年上半年兵团分别实现一般公共预算收入186.47亿元和107.75亿元,分别同比增长21.7%和24.1%,2023年一般公共预算收入同比增长14.6%,整体保持较快增长;兵团肩负着维护新疆社会稳定和长治久安的战略责任,可获得中央大力支持,2022年获得中央一般公共预算转移支付1095.53亿元。



根据《新疆新型城镇化规划(2021 - 2035)》,在加快推进天山北坡城市群建设的基础上,统筹南北疆协调发展、兵地一体发展,着力打造“一圈一带一群”的城市发展格局。“一圈”即培育乌鲁木齐都市圈,以乌鲁木齐为中心,加快构建一小时交通网络,辐射带动昌吉州其他县市、石河子、克拉玛依、吐鲁番、哈密等城市发展,推进乌昌石经济一体化发展。“一带”即构建北疆城市带,以伊宁市为区域中心,创新区域城市合作体制机制,推进奎屯、霍尔果斯、塔城、阿勒泰、博乐、阿拉山口、可克达拉、双河、胡杨河、白杨、北屯等北疆城市加快建设,不断增强城市发展的协同性、联动性、整体性。“一群”即打造南疆城市群,以喀什市为区域中心,因地制宜推进喀什、阿图什、阿克苏、库尔勒、和田、阿拉尔、图木舒克、铁门关等南疆城市发展,培育发展各具特色的城市产业体系,提高人口和经济承载能力,辐射带动南疆加快发展。产业布局方面,积极打造乌鲁木齐、昌吉、石河子高新技术产业集聚区,重点布局先进制造业、高新技术产业、战略性新兴产业、电子产品制造业、软件和信息技术服务产业、节能绿色环保产业;同时推进准东、哈密、吐鲁番能源化工产业集聚区,奎屯、独山子、乌苏、克拉玛依石油化工和装备制造产业集聚区,伊犁、博州、塔城、阿勒泰农副产品加工和外向型产业集聚区,库尔勒、库车、阿克苏化工纺织产业集聚区,以及和田、喀什、克州劳动密集型产业和外向型产业集聚区建设。新疆各地州市目前主导产业及特色产业如下图所示。



2023年11月1日,中国第22个自贸试验区——新疆自贸试验区挂牌成立,成为我国在西北沿边地区设立的首个自贸试验区。自贸试验区的实施范围179.66平方公里,涵盖三个片区:乌鲁木齐片区134.6平方公里(含兵团十二师30.8平方公里;含乌鲁木齐综合保税区2.41平方公里),喀什片区28.48平方公里(含兵团三师3.81平方公里;含喀什综合保税区3.56平方公里),霍尔果斯片区16.58平方公里(含兵团四师1.95平方公里;含霍尔果斯综合保税区3.61平方公里)。其中乌鲁木齐片区依托陆港空港联动发展区位优势,加强陆港型国家物流枢纽建设,重点发展国际贸易、现代物流、先进制造业、纺织服装业及生物医药、新能源、新材料、软件和信息技术服务等新兴产业,积极发展科技教育、文化创意、金融创新、会展经济等现代服务业,打造与中亚等周边国家交流合作的重要平台;喀什片区依托国际贸易物流通道优势,做大做强外向型经济,重点发展农副产品精深加工、纺织服装制造、电子产品组装等劳动密集型产业,大力推动进口资源落地加工,积极培育国际物流、跨境电商等现代服务业,打造联通中亚、南亚等市场的商品加工集散基地;霍尔果斯片区依托跨境合作及陆上边境口岸型国家物流枢纽等优势,重点发展跨境物流、跨境旅游、金融服务、展览展示等现代服务业,做大做强特色医药、电子信息、新材料等产业,打造跨境经贸投资合作新样板。2024年前三季度,新疆自贸区成为拉动新疆外贸增长的重要引擎,当期实现进出口总额1304.9亿元,占新疆外贸总值的40.5%。


(一)下辖各州市(地区)经济实力分析

新疆各地州市经济发展水平受资源禀赋及区位条件等影响分化明显,乌鲁木齐市作为省会经济规模领先,三产占比高,以其为中心的北疆地区经济发展水平整体相对较强;北疆的昌吉州、克拉玛依市,东疆的哈密市、吐鲁番市,南疆的巴州等资源型州市能源及矿产等资源丰富,第二产业占比高。2023年,随着消费、旅游等需求的恢复,以及基建、工业投资和外贸强劲增长拉动,各地州市经济增速较上年基本均呈现出不同幅度的上升态势,经济总体恢复较好。当年以乌鲁木齐市、昌吉州为首的核心区经济仍保持领先地位,系新疆唯二经济规模超过2000亿元的地州市;经济规模次之的阿克苏地区近年发展较为亮眼,其经济仍保持较快增速;伊犁州州直、巴州和喀什地区经济规模分列第四至第六位,其中伊犁州州直和喀什地区2023年进出口仍保持高速发展,随着新疆自贸区相应分区的揭牌成立,上述地区外贸仍具有较高的增长潜力;资源型城市克拉玛依市经济总量亦超过千亿规模,且人均指标仍显著领先于其他各州市,哈密市和吐鲁番市在第二产业投资大幅增长的拉动下经济快速增长,增速位列当年各地州市前二;此外,阿勒泰地区和克州经济总量仍降序处于全区末两位。2024年上半年度,新疆各地州市经济总量均保持增长,但增速有所分化,博州、哈密市、昌吉州和塔城地区增速领涨全区,巴州、伊犁州州直和克拉玛依市则经济增长承压,增速有所放缓。


从区域经济发展水平看,新疆各地州市资源禀赋、自然环境、区位条件、发展战略导向等不同,区域经济发展水平呈明显分化格局,地区经济发展不均衡现象较为突出。首府乌鲁木齐市作为新疆的政治、经济、文化、科教和交通中心,其经济规模远领先于其他各地州市,并且产业以第三产业为主,三产占比达71.70%,表现出较显著的强省会效应,以其为中心的北疆地区经济发展水平整体也相对较强;而南疆地区大多为边境、荒漠地区,距离经济核心区较远,受制于交通及自然条件发展相对落后。资源方面,北疆的昌吉州、克拉玛依市,东疆的哈密市、吐鲁番市,南疆的巴州等地区能源及矿产等资源丰富,第二产业占比高;塔城地区、喀什地区等则第一产业占比相对较高。但近年来在稳定并发展南疆的中央政策基调下,国家出台了一系列支持南疆四地州(喀什地区、和田地区、阿克苏地区和克州)发展的优惠政策,包括自治区财力分配、重大基础设施建设配套资金安排和重大民生项目投入向南疆倾斜等,使得新疆南北差距逐步缩小,除克州和和田地区外,阿克苏地区、巴州和喀什地区经济总量均已处于全区中上游水平。


从各地州市经济规模来看,2023年经济增速最高的哈密市经济规模超过塔城地区在全区排序较上年上升1位至第8位,其余各州市经济总量排序较上年未发生变化。整体来看,以乌鲁木齐市、昌吉州为首的核心区经济领先地位仍稳固,2023年首府乌鲁木齐实现地区生产总值4168.46亿元,占全区地区生产总值的比重为21.79%,昌吉州实现地区生产总值2329.52亿元,系新疆唯二经济规模超过2000亿元的地州市。排名第3至6位的阿克苏地区、伊犁州州直、巴州和喀什地区GDP依次降序处于1500-1900亿元区间,其中巴州作为全国区域面积最大的地级行政单位,石油等自然资源储量丰富,是通往南疆的重要通道,在新疆具有独特的战略地位和区位优势,当年经济总量以略超1600亿元的规模接近于排名第4位的伊犁州州直。同年,经济规模超千亿的州市还有资源依赖型城市克拉玛依市,居全区第7位;哈密市和塔城地区经济总量接近千亿,其中哈密市近年来持续高速增长完成了对塔城地区经济规模的反超;吐鲁番市、和田地区和博州经济总量相对较小,依次降序处于500-600亿元区间;阿勒泰地区和位于南疆区域的克州经济总量仍分别以420.85亿元和232.52亿元位列全区末两位。



从三次产业结构看,新疆各地州市产业结构区域差异较大,克拉玛依市、哈密市、昌吉州、巴州和吐鲁番市依赖油田、煤炭等资源,第二产业占比分别以69.52%、67.50%、57.09%、56.56%和54.04%的水平大幅领先,排名前五,其中克拉玛依市石油资源优势明显,克拉玛依油田所处的准噶尔盆地石油天然气、油砂矿、煤层气、油页岩、盐、煤炭等自然资源极为丰富;哈密市煤炭、矿产及风光资源富集;昌吉州煤炭资源充裕,拥有全国最大的整装煤田—准东煤田;巴州矿产资源丰富,同时拥有全国三大气田之一的塔里木天然气田;吐鲁番市位于东天山成矿带,矿产种类较齐全,煤、石油、天然气资源储量位居全自治区前列。乌鲁木齐市、和田地区、克州和伊犁州州直以第三产业为主,占比分别为71.70%、61.50%、52.37%和49.08%;塔城地区产业结构层次相对偏低,第一产业占比达41.29%,而工业经济基础较为薄弱,第二产业占比与和田地区、喀什地区以20%左右垫底;喀什地区和阿克苏地区农业经济占比同样相对较高,分别为32.69%和25.25%。2023年,随着旅游业及交通运输等服务业的逐步回暖,乌鲁木齐等部分州市三产占比有所回升。



从经济增速来看,2023年在超预期因素对消费、旅游等影响逐步消退的背景下,各地州市经济增速较上年均呈现出不同幅度的上升态势,经济总体恢复较好。其中,哈密市、吐鲁番市、克拉玛依市和昌吉州经济领涨全区,增速分别为11.3%、9.0%、8.1%和7.7%,以采矿业、制造业等为主的重工业持续较快增长;博州、和田地区和阿勒泰地区增速相对偏低,分别以5.5%、5.0%和4.9%位列最后三位;其余州市增速均在6.0%-7.0%之间,其中乌鲁木齐市经济增速较上年提升5.7个百分点至6.0%,系当年增幅最大的州市。


从人均指标[5]来看,2023年,新疆人均地区生产总值为7.38万元,下辖各地州市中克拉玛依市人均地区生产总值仍以25.83万元显著领先于其他各地州市,克拉玛依市为资源依赖型城市,区域面积及人口数量均较小,但经济总量位于全区中游水平,人均指标表现较好;石油、煤炭资源丰富的哈密市、昌吉州和巴州在10.50-15.00万元之间降序次之;博州、乌鲁木齐市人均地区生产总值于2023年超过10.00万元,其中乌鲁木齐市近年经济增长压力总体较大,人均指标排名由2020年的第2位降至目前全区第6位。经济总量处于末位的克州以及农业人口较多、城镇化水平较低的喀什地区、和田地区人均指标仍处于全区末三位,且三者同处于南疆边境地区,当年人均地区生产总值分别为3.70万元、3.15万元和2.09万元;此外,其余各地州市人均地区生产总值均位于5.0 -9.0万元区间。


从经济发展的动力结构看,随着西部大开发的大力推进,投资在新疆经济增长方面持续处于主导地位,在基建补短板及能源产业投资拉动下,2023年各州市固定资产投资均同比增长,大部分地区增速在两位数以上,其中工业基础相对较好的资源型州市在第二产业投资增长拉动下,固定资产投资增速总体相对较快;当年塔城地区、哈密市、昌吉州和吐鲁番市增速均超过20%,主要系第二产业投资大幅增长拉动;和田地区、阿克苏地区、博州和阿勒泰地区固定资产投资增速在上年高增速后回落至低位,其中和田地区、阿克苏地区2023年增速分别为1.1%和2.4%,主要系基础设施投资增速放缓所致。此外,上年投资增速较低的乌鲁木齐市,当年在绿电光伏等风光项目和新能源产业投资拉动下,基础设施投资同比增长34.5%,工业投资同比增长32.6%,固定资产投资增速较上年提升12.3个百分点至12.60%;巴州在化工、新材料、新能源产业链投资带动下,非石油工业投资同比增长1倍,固定资产投资增速较上年提升19.7个百分点至17.60%。


房地产开发投资方面,新疆各地州市整体房地产投资规模不大,除乌鲁木齐、阿克苏地区、伊犁州州直和喀什地区外,其余各州市房地产投资额均不足100亿元。2023年,除投资规模较小(均不足35亿元)的塔城地区、克州、博州和吐鲁番市外,仅伊犁州州直实现两位数增长,其余各州市房地产开发投资仍呈下滑或低速增长态势。从商品房销售看,披露相关数据的州市商品房销售有所恢复,其中阿克苏地区实现商品房销售面积239.81万平方米,同比增长2.5%;商品房销售额112.11亿元,同比增长4.30%;喀什地区实现商品房销售面积164.70万平方米,同比增长30.6%;商品房销售额84.92亿元,同比增长34.4%;其余披露数据的州市商品房销售面积和销售额相对较小,但同比增速相对较高。



消费方面,新疆大部分地州市消费品市场结构较不平衡,总体对旅游类、石油类及生活必需品等销售市场较为依赖,新兴消费业态支撑力相对较弱。2023年,随着超预期因素影响的消退,各地州市消费需求修复较好,社会消费品零售总额同比增速均位于16.00%-21.20%之间,较上年提升幅度基本处于20-30个百分点之间。从总额看,乌鲁木齐市以1231.34亿元显著领先于其他各地州市,阿克苏地区、伊犁州州直、喀什地区、昌吉州和巴州依次降序处于240-400亿元区间,其余各州市除克拉玛依市和哈密市外均不足100亿元。


进出口方面,由于区位、资源差异,新疆各地州市进出口市场分化显著,2023年随着需求恢复及对外开放策叠加增效,全区外贸总体增长强劲。当年伊犁州州直、喀什地区和乌鲁木齐市进出口总额领先全区,分别为926.22亿元、836.77亿元和700.12亿元,增速分别为52.60%、71.20%和36.50%,其中喀什地区处于边境且与多国接壤,区内喀什经开区、综合保税区、跨境电商综合试验区等外贸红利叠加释放,近年来进出口总额年均接近翻倍增长,此外新疆自贸区乌鲁木齐片区、喀什片区及霍尔果斯片区于2023年底正式揭牌,未来上述三个地区外贸仍有较高的增长潜力;与哈萨克斯坦接壤的博州进出口总额次之,2023年为466.92亿元,其余地州市规模均在110亿元以下,靠近内陆的东疆哈密市和吐鲁番市进出口总额位列末两位。增速方面,除哈密市和塔城地区外,新疆各地州市均保持两位数以上增速,哈密市和塔城地区则分别同比下降42.20%和18.90%。


2024年上半年度[6],新疆各地州市经济总量均保持增长,但增速有所分化,其中博州、哈密市、昌吉州和塔城地区增速较快,分别为9.5%、9.2%、8.1%和7.1%,博州在铜产业带动下,规上工业增加值较上年同期大幅增长25.8%,当期二产比重首次达40%以上,拉动地区生产总值较上年同期增长5.1个百分点;哈密市煤炭产业拉动仍显著,同时在新能源、新材料、煤化工产业项目投资带动下,全市工业投资较上年同期增长84.2%,固定资产投资较上年同期增长30.40%,但社会消费品零售总额同比下降16.8%。其余各州市除乌鲁木齐市和喀什地区外经济增速均低于全国水平(5.0%),其中巴州、伊犁州州直和克拉玛依市当期经济增长承压,工业、消费等指标增速走势偏弱,总体经济增速相对较低均在3.5%左右;此外,克州以2.8%的增速处于末位,固定资产投资及规模以上工业增加值均呈负增长。


(二)下辖各州市(地区)财政实力分析

1.下辖各州市(地区)一般公共预算分析

2023年,在上年大规模增值税留抵退税导致的低基数效应下,各地州市一般公共预算收入总体实现恢复性增长。其中三产占比较高的乌鲁木齐市在需求修复带动下增速较上年大幅回升,一般公共预算收入规模仍显著领先于其他地州市;资源型城市昌吉州、克拉玛依市和哈密市受煤炭、原油等大宗商品价格回落影响,一般公共预算收入增速较上年放缓,其中昌吉州和克拉玛依市税收收入同比下降;阿克苏地区和伊犁州州直一般公共预算收入规模排名位于昌吉州和克拉玛依市之间,2023年实现较快增长;阿勒泰地区得益于矿业权出让,当年非税收入大幅增长,带动一般公共预算收入同比增长30.1%居全区第一,规模超过博州,但两地仍与克州排名全区倒数三位。当年哈密市税收比率仍居于全区首位,乌鲁木齐市和巴州次之,其余大部分州市该比率仍偏低;此外,新疆各州市财政收支平衡对上级转移支付的依赖度较高,南疆边境地区尤为明显。2024年上半年度,新疆各州市一般公共预算收入均实现正增长,大部分地区同比增速在两位数以上,其中阿勒泰地区、塔城地区增速领先,而哈密市和乌鲁木齐市则分别受煤炭等主要矿产品价格持续低位运行,以及涉房涉土税收下降等影响,以微增长垫底。


新疆各地州市一般公共预算收入规模排序虽与经济总量序列有所差异,但收入水平总体与其经济发展程度相匹配。2023年,在上年大规模增值税留抵退税导致的低基数效应下,各地州市一般公共预算收入总体实现恢复性增长。具体来看,2023年乌鲁木齐市实现一般公共预算收入369.79亿元,仍显著领先于其他地州市,但其近年经济增长波动较大,综合财力持续下滑,当年得益于低基数效应及需求回暖才实现止跌回升;排名第2位的昌吉州受煤炭等大宗商品价格回落影响,当年一般公共预算收入增速有所放缓,实现一般公共预算收入227.35亿元;阿克苏地区、伊犁州州直和克拉玛依市一般公共预算收入规模次之,分别为169.52亿元、148.65亿元和110.55亿元;哈密市和巴州当年一般公共预算收入突破百亿元,降序排第6-7位。其余地州市中喀什地区一般公共预算收入接近百亿,为86.43亿元,阿勒泰地区一般公共预算收入在2023年超过博州,但两者仍与克州排名末三位。


从一般公共预算收入增速来看,2023年各地州市均实现同比增长,除昌吉州和克拉玛依市外增速均在两位数以上。昌吉州和克拉玛依市受煤炭、国际原油价格下行等因素影响,税收收入同比下降,但得益于国有资源(资产)有偿使用收入等非税收入增长填补收入空缺,两地当年一般公共预算收入仍保持增长。此外,阿勒泰地区得益于当年出让较多数量矿业权,非税收入大幅增长,带动一般公共预算收入同比增长30.1%位居第一,其余地州市增速均位于10%-20%区间。从增速波动情况来看,煤矿产能居于全疆前两位的昌吉州和哈密市2022年得益于煤炭价格大幅上涨,一般公共预算收入分别以40.7%和56.7%的增速领跑全区,但2023年以来受相关大宗商品价格回落影响,增速分别较上年下降38.3个百分点和42.2个百分点至2.3%和14.5%;三产占比较高的乌鲁木齐市则在需求恢复带动下增速较上年提升34.2个百分点至17.5%。总体来看,各地区由于产业结构及资源分布不同,近年一般公共预算收入增速波动差异较大,其中资源型地州市税收特征明显,财源结构相对单一,国际原油及大宗商品价格变动为其税收增长不稳定的主要因素,同时易受国内外环境及需求影响,财政增收持续性存在较大不确定性。



从一般公共预算收入构成看,新疆大部分地州市非税收入占一般公共预算收入的比重偏高,一般公共预算收入稳定性一般。2023年,哈密市税收比率以85.73%仍居于首位,乌鲁木齐和巴州税收比率分别以77.84%和72.67%次之;阿克苏地区、昌吉州、克拉玛依市税收比率较上年均有所下滑,跌破70%但仍处于60%以上。其余地区除博州外税收比率均在50%-60%区间,博州税收比率较上年下降3.61个百分点至47.98%。其中2023年克拉玛依市和阿勒泰地区税收比率较上年下跌均超过10个百分点,主要系当年国际原油价格大幅下行导致克拉玛依市税收收入同比下降,以及两地非税收入中国有资源(资产)有偿使用收入大幅增长所致。从一般公共预算收入自给能力看,新疆各地州市一般公共预算收入对其支出的覆盖程度总体较弱,其中克拉玛依市和乌鲁木齐市当年一般公共预算自给率分别上升至87.21%和73.36%居于前二,哈密市、昌吉州和吐鲁番市该比率分别以59.61%、58.98%和57.00%次之,其余各地州市该比率均低于35%,地处南疆边境地区的喀什地区、克州、和田地区一般公共预算自给率仅处于10%上下,收支平衡对上级转移支付的依赖度很高。



2024年上半年度[7],新疆各地州市一般公共预算收入均保持增长,大部分地区同比增速在两位数以上。其中,阿勒泰地区、塔城地区增速分别以27.50%和20.34%居前,克州、伊犁州州直、喀什地区、巴州、博州和昌吉州增速均位于10%-15%之间,哈密市和乌鲁木齐市分别以4.25%和2.50%排名最后两位。主要受2024年以来煤炭等主要矿产品价格持续低位运行等因素影响,当期哈密市税收收入较上年同期下降0.61%,一般公共预算收入增速相应放缓;乌鲁木齐市在房地产和土地市场行情延续不景气,涉房涉土税收下降影响下,一般公共预算收入同比增速较低。


2.下辖各州市(地区)政府性基金预算分析

新疆整体地广人稀,土地市场需求不足,各州市政府性基金收入对地方财力的贡献度总体相对较低。其中,首府乌鲁木齐市受土地成交总价持续下滑影响,政府性基金收入规模进一步下降;此外,对财力贡献度相对较高的喀什地区政府性基金收入下滑明显,且在当前市场环境下,土地市场仍面临一定的下行压力。


新疆各地州市政府性基金收入以国有土地使用权出让收入为主,但新疆整体地广人稀,土地市场需求不足,大部分地州市政府性基金预算收入规模相对较小,对财力贡献有限。2023年乌鲁木齐市实现政府性基金预算收入92.03亿元,同比下降15.99%,主要系土地成交总价持续下滑所致;根据中指数据,当年乌鲁木齐市实现土地成交总价55.20亿元,同比下降29.18%。阿克苏地区、伊犁州州直、昌吉州和巴州政府性基金收入降序处于30-60亿元区间,其余各州市政府性基金预算收入均不足30亿元,其中克州、吐鲁番市和克拉玛依市仅为个位数。



从相对规模看,以政府性基金预算收入与一般公共预算收入的比率作为参考指标,2023年博州、塔城地区和克州降序排名前三,分别为57.24%、52.66%和43.27%,阿克苏地区、伊犁州州直、巴州、喀什地区和阿勒泰地区处于35%左右水平,其中喀什地区2023年受政府性基金预算收入大幅下滑影响,该比率进一步下降,排名由上年的第一跌至第八;其余地州市该比率均低于30%。



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三、新疆自治区及下辖各州市(地区)债务状况分析

(一)新疆自治区政府债务状况分析

2023年末,新疆政府债务规模保持两位数增速,但仍处于全国中下游水平,且新增债务严格执行限额管理。以地方政府债务余额与一般公共预算收入规模相对比,2023年末新疆地方政府债务余额是其当年一般公共预算收入的4.61倍,该指标在全国各省市中降序排列较上年下降1位至第12位,但仍处于相对偏高水平。随着政府债务规模的持续快速增长而财政增收面临压力,新疆政府债务负担有所加重;但得益于经济增长预期、大额稳定的中央转移性支付及不断完善的政府债务管理机制等,新疆政府债务风险总体可控。


新疆地方政府债务规模较全国其他省市相对较小,2023年末全区政府债务余额(如未特殊标注,均为不含兵团口径数据,下同)同比增长14.07%至8957.42亿元,位列全国36个省(区、直辖市、计划单列市)降序排列第22位,处于全国中下游水平,其中一般债务余额4046.20亿元、专项债务余额4911.22亿元。以地方政府债务余额与一般公共预算收入规模相对比,2023年末新疆地方政府债务余额是其当年一般公共预算收入的4.61倍,该指标在全国36个省(区、直辖市、计划单列市)中降序排列较上年下降1位至第12位,仍处于全国偏上水平。政府债务限额方面,财政部核定下达2023年新疆地方政府债务限额为9590.14亿元,其中新增债务限额1328.00亿元,年末新疆政府债务余额低于限额632.72亿元。



2023年,新疆累计发行地方政府债券1727.62亿元(不含兵团,下同),发行规模位列36个已发债省市降序第23位,其中新增债券1324.92亿元、再融资债券402.7亿元。2024年前三季度,新疆发行地方政府债券1859.53亿元,截至2024年9月末,新疆地方政府债券存量余额为10378.95亿元。此外,根据《财政部关于加强新疆生产建设兵团政府债务管理有关事项的通知》(财预〔2018〕131号文件)要求,新疆生产建设兵团政府债务限额经自治区人大及其常委会批准后,按照现行行政管理体制列入预算管理,并严格按照地方政府债务管理的法律和制度规定管理发行使用。2023年及2024年前三季度,兵团分别自行发行地方政府债券162.6亿元和202.64亿元;自2018年兵团发行地方政府债券以来,截至2024年9月末累计已发行地方政府债券合计1497.92亿元。


从债务投向看,新疆政府债务资金主要用于基础设施建设,有利于推动其区域建设、民生改善和社会发展,2023年和2024年前三季度新疆分别发行专项债券1171亿元和1550.85亿元;同期,兵团分别发行专项债62.8亿元和111.5亿元。总体看,新疆债务负担持续上升,但随着经济的持续发展、大额中央转移性支付的持续拨付以及政府债务管理机制的不断完善,加之专项债券中项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券占比较高,相关项目收益亦可为偿债资金提供保障,政府债务风险总体可控。



(二)下辖各州市(地区)债务状况分析

2023年新疆大部分地州市政府债务规模呈快速扩张态势,其中伊犁州州直和喀什地区债务增速均超过25%居于前二,克拉玛依市增速则相对较缓,仅为2.03%。以2023年末政府债务余额与当年一般公共预算收入的比率进行比较,大部分地州市较上年末有所上升;受限于其财力,政府债务规模最小的克州和同处于南疆地区的和田该比率处于全区最高水平,均超过11倍;此外,喀什地区、阿勒泰地区、博州、塔城和巴州政府债务压力亦相对较重;与地方财力相比,昌吉州和克拉玛依市现阶段政府债务负担尚可。


从各地州市政府债务规模看,2023年末乌鲁木齐市地方政府债务规模达1532.19亿元,为全区债务规模最大的地级行政单位,且显著高于其他地州市;伊犁州州直、喀什地区、阿克苏地区和巴州政府债务规模依次降序处于600-900亿元区间;昌吉州和和田地区债务余额超过500亿元,阿勒泰地区债务余额当年突破400亿元至404.66亿元,其余各州市政府债务规模处于200-400亿元区间。从政府债务变动情况来看,2023年喀什地区、伊犁州州直、博州、阿勒泰地区、阿克苏地区和和田地区政府债务呈快速扩张态势,增速均超20%;克拉玛依市增速则相对较缓,为2.03%,其余各地州市增速均位于9%-20%区间。以2023年末政府债务余额与当年一般公共预算收入的比率进行比较,2023年末新疆各地州市该比率均大于230%,大部分地州市较上年末有所上升,受限于财政实力,经济实力最弱的克州和同处于南疆的和田地区政府债务余额甚至超过其一般公共预算收入的11倍;喀什地区和阿勒泰地区政府债务余额与当年一般公共预算收入的比率分别以888.29%和869.04%次之,博州、塔城和巴州亦超600%;伊犁州州直和乌鲁木齐分别为566.09%和414.34%;克拉玛依和昌吉州该比率相对较好,处于250%左右;其余各地州市该比率基本处于300%-400%区间。



新疆城投债发行活跃度相对较低,2023年以来新疆城投债发行规模仍处于全国中下游水平,财政实力排名靠前的乌鲁木齐市和阿克苏地区存量城投企业债券余额居于前二,哈密市和伊犁州州直依序次之;新疆区本级、和田地区、喀什地区和吐鲁番市城投债已全部偿还,2024年9月末无存量城投债,克州仍无已发债城投企业。对比一般公共预算收入,乌鲁木齐市和博州有存续债券的城投企业带息债务负担较重,其余各地州市压力尚可。


从城投债的发行情况看,新疆城投债发行活跃度相对较低,2023年及2024年前三季度,其发行规模仍处于全国中下游水平,分别为301.17亿元和348.71亿元,2023年发行量在全国各省市发行规模降序排列中较上年下降3位至第21位。从存续期内城投债情况看,截至2024年9月末全区城投存量债券余额合计947.46亿元,在全国31个省市降序排名中位于第23位,2024年1-9月净融资规模为42.77亿元;以一般公共预算收入对存续城投债券余额的覆盖程度来看,2024年9月末全区城投企业债券余额为其2023年一般公共预算收入的0.49倍。



从存续城投债券的地区分布来看[10],截至2024年9月末,财政实力排名靠前的乌鲁木齐市和阿克苏地区存量城投企业债券规模居于前2位,分别为653.99亿元和123.02亿元,合计占全区城投企业存量债券余额的82.01%;哈密市、伊犁州州直、巴州、昌吉州和博州依次降序处于15-60亿元区间;其余地州市及兵团存量城投债规模相对较小,均处于10亿元以下,其中新疆区本级、和田地区、喀什地区和吐鲁番市城投债已全部偿还完毕,无存量城投企业债券,克州暂无已发债城投企业,克拉玛依市由于克拉玛依市城市建设投资发展有限责任公司最新Wind分类不属于存续城投债主体,期末无存续城投债。以各地州市存续期内城投债余额与一般公共预算收入规模相对比,乌鲁木齐市、阿克苏地区和哈密市2024年9月末存续期城投债余额与当地2023年一般公共预算收入的比率在全区排前三位,分别为1.77、0.73和0.53;博州、伊犁州州直和巴州分别以0.34、0.25和0.25次之;其余各地州市该比率均小于0.10。



从城投平台带息债务情况来看,截至2024年9月末新疆城投债存续企业2023年末带息债务合计3384.12亿元,是全区2023年一般公共预算收入的1.74倍,债务规模及其与一般公共预算收入的比率在全国31个省市降序排名中分别位列第21位和第20位,总体处于全国中下游水平。



由于部分已发行债券均已到期兑付的城投企业最新带息债务数据无法获取,从Wind有存续债券的城投企业带息债务分布情况看,新疆城投企业带息债务集中度较高,主要分布于乌鲁木齐市,2024年9月末乌鲁木齐市城投债存续企业2023年末带息债务规模为2224.13亿元,占同期全区城投平台带息债务总额的比重为65.72%;阿克苏地区2023年末城投带息债务规模降序排名第二,为272.92亿元;博州、哈密市、伊犁州州直、昌吉州和兵团分别以185.06亿元、175.54亿元、172.03亿元、130.19亿元和110.74亿元次之;其余地州市均不到60亿元。相较各地州市一般公共预算收入,乌鲁木齐市和财力排名靠后的博州城投平台带息债务负担较重,2023年末城投平台带息债务分别为当年一般公共预算收入的6.01倍和4.25倍;哈密市、阿克苏地区和伊犁州州直该比率在1-2倍之间;此外喀什地区、吐鲁番市、克拉玛依市、和田地区和克州无存续债城投企业带息债务;其余4个地州市该比率均低于1倍。



[1] 即一般公共预算收入、一般公共预算补助收入、政府性基金收入及政府性基金补助收入合计。

[2] 如无特殊说明,本文中财政收入增速均以相关收入绝对数计算而得。

[3] 伊犁州系全国唯一的副省级自治州,辖塔城、阿勒泰2个地级行政区和11个直属县市,故本文中对新疆各地州市经济财力进行分析时,使用伊犁州州直、塔城地区、阿勒泰地区口径数据。

[4] 新疆生产建设兵团下辖的师与新疆直辖县级行政单位结合的一种特殊管理体制,即师和市实行“一套人马,两块牌子”,市政府行政机构原则上与师的工作机关实行一个机构,两块牌子。

[5] 部分地州市未公布人均GDP,系根据GDP/((年末常住人口+上年末常住人口)/2)计算所得,少数未公布年末常住人口的以上年末或第七次普查人口替代,数据或存在一定瑕疵。

[6] 未获得吐鲁番市和阿勒泰2024年上半年地区生产总值增速,此处分析不包含两者。

[7] 未获得克拉玛依市和和田地区2024年上半年财政数据,此处分析不包含两者。

[8] 图中计划单列市单独列示,相关省份的地方政府债务余额与一般公共预算收入已作相应扣除,新疆为不含兵团数据。

[9] 图中计划单列市单独列示,相关省份的地方政府债务余额与一般公共预算收入已作相应扣除,新疆为不含兵团数据。

[10] 本部分将对新疆14个地级行政单位以及新疆区本级、兵团进行分析,城投债口径根据Wind最新区分。

[11] 兵团2023年一般公共预算收入未披露。

[12] 兵团2023年一般公共预算收入未披露。


作者:新世纪评级公共融资部   王昕昀



* 本文转自新世纪评级

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